在这些城市，网约车平台的身份就非常尴尬，随时可能会因为“非法经营”而被当地出租汽车行政主管部门处罚，类似的案例不时发生，而何时能够获得牌照、实现身份合法却不得而知
【财新网】（专栏作家 赵占领）近期，网约车行业似乎又有竞争趋于白热化的迹象，各家平台陆续曝出不断进入新城市的消息，网约车牌照争夺大战一触即发。3月中旬开始，滴滴出行宣布获得哈尔滨市、盘锦市等东北多个城市的牌照。3月21日，美团获得上海市、杭州市两地的牌照，并正式进入上海市场。3月28日，携程专车宣布获得天津市交通委颁发的牌照，并获得线上服务能力认定，可在全国范围通用，并表示今后将大力开拓三四线城市区域。
根据媒体报道，截至2017年12月初，滴滴出行、神州专车、首汽约车在全国各地分别获得40张左右的网约车牌照。但是中国有多少家网约车平台？350家左右。尚未获得牌照的网约车平台仍占绝大多数，已获得牌照的网约车平台最多也不过拿到几十张牌照而已。
网约车平台总共需要获得多少张牌照？
根据交通运输部等七部委2016年7月27日颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门（简称“出租汽车行政主管部门”）在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理。
网约车平台要“合法经营”，首先需要向前述出租汽车行政主管部门申请《网络预约出租汽车经营许可证》，也就是俗称的网约车牌照。如果一家网约车平台在全国范围内经营，需要获得多少张牌照？
这首先涉及，全国有多少个有权管理网约车的出租汽车行政主管部门。除了4个直辖市外，全国有多少个地级行政区划单位（包括地级市、自治州、地区等）？333个。有多少个县级行政区划单位（包括市辖区、县级市、县、自治县等）？2800多个。除去市辖区，仍有2000个左右，加上地级行政区划单位、直辖市，全国至少有2300多个“出租汽车行政主管部门”。
当然，这2300多个“出租汽车行政主管部门”管辖的城市，有不少地方现在还没有网约车。但是，已经有网约车平台开展运营的城市至少有400多个。这就意味着，如果一家网约车平台在这400多个城市都开展运营，至少需要获得400多张牌照。如果今后要进入全国所有城市，总共需要获得2300多张牌照。
申请网约车牌照需要多少成本？
对于网约车平台而言，要申请这么多张牌照，意味着需要在这么多城市设置分支机构，需要逐一花费时间准备材料、提交申请、接受检查。其中的时间成本、人力成本之高可想而知。当然，如果最终没有获得牌照，还前功尽弃。所以，各地网约车牌照政策出台后，很快就滋生了一个牌照代办行业。如果代办一张牌照收费2万元左右，2300张牌照的代办费用保守估计也有4000万以上。如果再加上网约车平台自身准备材料的人力成本，申请牌照的总成本就更高了。
但是，需要注意的是，申请牌照的前提是该城市已经出台了网约车管理细则，否则无从申请。从七部委颁布网约车政策至今已经超过一年半时间，全国才有200多个城市颁布了实施细则。目前一家网约车平台最多只获得几十个城市颁发的牌照。网约车平台已经进入但尚未颁布实施细则的城市至少还有200多个。在这些城市，网约车平台的身份就非常尴尬，随时可能会因为“非法经营”而被当地出租汽车行政主管部门处罚，类似的案例不时发生，而何时能够获得牌照、实现身份合法却不得而知。
网约车牌照不仅对于网约车平台意味着高昂的成本，对于各地出租汽车行政主管部门而言，审批、管理也需要很大的行政成本，这实际上也是一种严重的浪费。现有的网约车牌照政策实行线上、线下服务能力认定制度。其中，线上服务能力认定是首次从事网约车经营时向企业注册地出租汽车行政主管部门提出申请，认定结果全国有效。但是对于线下服务能力，各地出租汽车行政主管部门每次都要专门审核。实际上，除了分支机构营业执照、服务场所及人员外，其他多项要求，网约车平台在首次获得牌照时已经经过审核。其他400多个（甚至2300个）城市的出租汽车行政主管部门都要重复审核，造成严重的行政成本浪费。
牌照制度弊端的根源在于方向性错误
网约车是网络经济的一种典型模式，也是国家鼓励发展的新经济范畴，如同电子商务、搜索引擎、社交媒体，网约车平台的重要特点之一是跨地域经营，业务具有全国性和开放性。相关制度——特别是准入制度的设计也应体现出灵活性，对传统的属地监管原则进行必要创新。但是，交通运输部等部委颁布的网约车政策中牌照制度具有严格的属地管理特点，要求在全国2300多个城市设立分支机构，并逐一申请经营许可。这在国内外互联网的监管历史上都是前所未有的做法，也是监管政策不适应行业发展的典型案例。
牌照制度之所以具有属地管理的特点，主要原因还是把网约车作为出租车管理，而无视网约车和出租车的差异。最终网约车政策处处体现了传统的监管出租车的思维。比如，网约车的正式名字叫“网络预约出租汽车”，网约车只能在许可的区域经营，各地对网约车进行数量控制等等。当然，最重要的是牌照审批，过于强调事前监管，而不是把监管重心放在网约车行业的日常经营管理以及侵犯乘客合法权益的不法行为上。
网约车牌照制度已经实施一年半，存在的问题已经非常明显。为了促进网约车行业健康发展，如今，调整网约车牌照制度已经是当务之急。■
作者为IT与知识产权律师、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员
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